Dinero autonómico: de dónde sale, a quién va, en qué se gasta y por qué es tan polémico

La finan­ciación autonómi­ca, es decir, la for­ma en que reciben dinero del Esta­do las comu­nidades autóno­mas, ha sido una de las prin­ci­pales fuentes de dis­cusión políti­ca prác­ti­ca­mente des­de el ini­cio de la democ­ra­cia y la con­fig­u­ración del mapa autonómico.

Prue­ba de la difi­cul­tad de encon­trar un mod­e­lo que sat­isfa­ga a todos por igual, así como de la difer­ente influ­en­cia que han tenido las comu­nidades con más peso políti­co, espe­cial­mente durante los gob­ier­nos en minoría, es el hecho de que, sin con­tar el aproba­do esta mis­ma sem­ana, has­ta aho­ra la finan­ciación de las autonomías ha esta­do reg­u­la­da por cin­co mod­e­los difer­entes, el primero de ellos vigente has­ta 1986 y el resto en los años 1987 a 1991, 1992 a 1996, 1997 a 2001 y des­de 2002 a la actualidad.

LOS PRINCIPIOS GENERALES

Autonomía, solidaridad, coordinación

Para que la España de las Autonomías surgi­da con la democ­ra­cia fuese más que una mera división geográ­fi­ca, las comu­nidades tenían que ten­er cier­ta inde­pen­den­cia, y esta inde­pen­den­cia sólo sería posi­ble si disponían del dinero sufi­ciente para poder pagar sus gas­tos y ges­tionar sus com­pe­ten­cias. La for­ma en que obtienen ese dinero es lo que se denom­i­na finan­ciación autonómica.

Esta finan­ciación se basa en unos ejes fun­da­men­tales que están recogi­dos en la Con­sti­tu­ción, conc­re­ta­mente en sus artícu­los 156, 157 y 158: «Las comu­nidades autóno­mas gozarán de autonomía financiera para el desar­rol­lo y eje­cu­ción de sus com­pe­ten­cias con arreg­lo a los prin­ci­p­ios de coor­di­nación con la Hacien­da estatal y de sol­i­dari­dad entre todos los españoles» .

Dos tipos de comunidades

La finan­ciación de las comu­nidades autóno­mas se orga­ni­za a través de dos sis­temas dis­tin­tos: el foral, reg­u­la­do medi­ante concier­to económi­co aplic­a­ble al País Vas­co y a Navar­ra, y el lla­ma­do rég­i­men común, que se apli­ca a las demás comu­nidades, y cuyas bases se reco­gen la Ley Orgáni­ca de Finan­ciación de las Comu­nidades Autóno­mas (LOFCA) de 1980.

Den­tro del rég­i­men gen­er­al, Canarias y las ciu­dades de Ceu­ta y Melil­la poseen un rég­i­men espe­cial debido a fac­tores históri­cos y geográficos.

¿Por qué es distinto con el País Vasco y Navarra?

Porque así lo establece la Dis­posi­ción Adi­cional Primera de la Con­sti­tu­ción, donde que­da consigna­do el respeto a los dere­chos históri­cos de los ter­ri­to­rios forales (el caso de estas dos comu­nidades), den­tro del mar­co de la propia Con­sti­tu­ción y de los Estatu­tos de Autonomía.

Así, y des­de el pun­to de vista financiero, tan­to el Estatu­to de Autonomía del País Vas­co como la Ley Orgáni­ca de Rein­te­gración y Ame­jo­ramien­to del Rég­i­men Foral de Navar­ra, estable­cen que las rela­ciones de orden trib­u­tario y financiero entre estos ter­ri­to­rios forales y el Esta­do ven­drán reg­u­ladas por el sis­tema de Concier­to o Convenio.

El origen del dinero

Como en casi todos los recur­sos públi­cos, el dinero pro­cede, direc­ta o indi­rec­ta­mente, de los impuestos. Conc­re­ta­mente, y de acuer­do con la Car­ta Magna, las comu­nidades obtienen sus recur­sos de las sigu­ientes fuentes:

  • La cesión total o par­cial de algunos impuestos estatales.
  • Sus pro­pios impuestos.
  • Los rendimien­tos de pat­ri­mo­nio y sus opera­ciones de crédito.
  • Las sub­ven­ciones a car­go de los Pre­supuestos Gen­erales del Estado.

¿Qué impuestos?

Entre los trib­u­tos que han sido cedi­dos total­mente a las comu­nidades se encuen­tran los que afectan al pat­ri­mo­nio, las suce­siones y las dona­ciones, al juego y las ven­tas minoris­tas de algunos hidro­car­buros, cier­tos medios de trans­porte y electricidad.

Entre los impuestos com­par­tidos (aque­l­los de los que el Esta­do sólo cede una parte a los Gob­ier­nos regionales) están el IRPF, el IVA e impuestos espe­ciales como los ref­er­entes al vino y la cerveza, otras bebidas alco­hóli­cas, el tabaco…

Educación y sanidad

Todos estos trib­u­tos for­man parte de la lla­ma­da finan­ciación incondi­ciona­da (recur­sos trans­feri­dos que no están suje­tos a un deter­mi­na­do gas­to o inver­sión), mien­tras que la condi­ciona­da (recur­sos que el Esta­do pro­por­ciona para una final­i­dad conc­re­ta) se com­pone de los fon­dos de Cohe­sión des­ti­na­dos a Edu­cación y Sanidad, del fon­do de Com­pen­sación Intert­er­ri­to­r­i­al y de los fon­dos que se deriv­en de con­ve­nios, con­tratos o programas.

Equilibrando los desequilibrios

A pesar de que el sis­tema de finan­ciación es, sal­vo en los casos reseña­dos, común, la exis­ten­cia de dese­qui­lib­rios económi­cos entre las dis­tin­tas comu­nidades (más o menos ric­as, con más o menos población, con más o menos gas­tos) hace nece­sario pon­er en prác­ti­ca el prin­ci­pio de sol­i­dari­dad que orde­na la Constitución.

Para ello la propia Car­ta Magna establece un Fon­do de Com­pen­sación, cuyos recur­sos, des­ti­na­dos a gas­tos de inver­sión, son dis­tribui­dos por las Cortes entre las comunidades.

Este fon­do es, jun­to a los impuestos cedi­dos total­mente y los cedi­dos par­cial­mente, la ter­cera pata del tabu­rete de la finan­ciación autonómica.

El centro de control

El órgano encar­ga­do de coor­di­nar la activi­dad financiera de las comu­nidades con la Hacien­da del Esta­do es el Con­se­jo de Políti­ca Fis­cal y Financiera (CPFF), que fue crea­do en 1980.

UN MODELO TRAS OTRO

El periodo transitorio

El primer sis­tema de finan­ciación, vigente des­de la aprobación de los difer­entes estatu­tos de autonomía has­ta el año 1986, fue, en real­i­dad, un peri­o­do tran­si­to­rio a lo largo del cual se ini­cia­ron las trans­fer­en­cias de de com­pe­ten­cias del Esta­do a las comu­nidades autónomas.

El primer sis­tema propi­a­mente dicho

El 7 de noviem­bre de 1986, y tras un largo pro­ce­so de nego­cia­ciones, el Gob­ier­no social­ista de Felipe González y el CPFF apro­baron el «Méto­do para la apli­cación del sis­tema de finan­ciación de las comu­nidades autóno­mas, 1987–1991», el primer mod­e­lo de finan­ciación autonómi­co, que puso fin al rég­i­men transitorio.

Canarias en contra

El sigu­iente mod­e­lo de finan­ciación, váli­do has­ta 1996, fue aproba­do en enero de 1992, con el voto en con­tra de Canarias. Incluía un Fon­do de Com­pen­sación Intert­er­ri­to­r­i­al de 128,8 mil­lones de pese­tas. La aportación del Esta­do a la finan­ciación no condi­ciona­da sum­a­ba 122.000 mil­lones en pese­tas de 1992. Una comisión comen­zó a estu­di­ar la cesión a las autonomías del 15% del IRPF, que final­mente fue aproba­da, con el rec­ha­zo del PP, en octubre de 1993.

Las comunidades socialistas en contra

Con el nue­vo Gob­ier­no del Par­tido Pop­u­lar y José María Aznar al frente, en 1996 se aprue­ba el nue­vo sis­tema has­ta 2002, un mod­e­lo pacta­do pre­vi­a­mente por el PP y CiU. Tuvo el voto en con­tra de las comu­nidades social­is­tas y de Ceu­ta y Melilla.

Las autonomías obtu­vieron en prin­ci­pio el 15% del IRPF, pero la cesión se aumen­tó has­ta el 30% al ser­les trans­feri­das las com­pe­ten­cias en Edu­cación.
Además, fue entonces cuan­do se hicieron sus­cep­ti­bles de cesión a los Gob­ier­nos regionales var­ios impuestos. Por otro lado, como medi­da de sol­i­dari­dad se aprobó un fon­do de garan­tía de 200.000 millones.

Andalucía, Extremadu­ra y Castil­la-La Man­cha no se aco­gieron al mod­e­lo y man­tu­vieron por tan­to la cesión del 15 % del IRPF.

EL SISTEMA VIGENTE HASTA AHORA

Construido en etapas

El mod­e­lo de finan­ciación autonómi­ca aún vigente fue aproba­do en julio de 2001 tras seis meses de nego­cia­ciones, y entró en vig­or el 1 de enero de 2002.

En el caso de las comu­nidades de rég­i­men común, el sis­tema se ha ido con­struyen­do en diver­sas eta­pas y ha vari­a­do notable­mente, prin­ci­pal­mente en los últi­mos años.

Cambios en las leyes

Para la pues­ta en mar­cha del nue­vo mod­e­lo tuvieron que mod­i­fi­carse algunos artícu­los de la LOFCA, de la ley de Cesión de Trib­u­tos y de la ley que reg­u­la el Fon­do de Com­pen­sación Interterritorial.

Tam­bién se actu­alizaron las Leyes de Sanidad de la Seguri­dad Social para poder inte­grar la Sanidad entre los ser­vi­cios públi­cos presta­dos por las comu­nidades, y per­mi­tir la par­tic­i­pación de Ceu­ta y Melilla.

Las variables que deciden las cantidades

A la hora de decidir las dis­tin­tas cuan­tías para las difer­entes comu­nidades, el nue­vo sis­tema estable­ció que la población pon­derase un 94%, la super­fi­cie un 4,2%, la dis­per­sión un 1,2% y la insu­lar­i­dad un 0,6%.

El Fon­do de Sufi­cien­cia pro­por­cionó par­tidas adi­cionales a aque­l­las autonomías en las que los gas­tos superasen a los ingresos.

Más porción de impuestos

El Gob­ier­no cedió el 33% del IRPF, el 35% del IVA, el 40% de los impuestos espe­ciales de hidro­car­buros, taba­co y alco­holes y cerveza, y el 100% de los impuestos sobre la elec­t­ri­ci­dad y las matric­u­la­ciones, que se sum­a­ban a los ya cedi­dos de pat­ri­mo­nio, suce­siones y dona­ciones, trans­mi­siones pat­ri­mo­ni­ales, actos jurídi­cos pat­ri­mo­ni­ales y la tasa sobre el juego.

EL NUEVO SISTEMA

¿Por qué se reforma el modelo actual?

Según el Gob­ier­no, por el incre­men­to de población reg­istra­do por algu­nas comu­nidades y por la necesi­dad de dotar con más recur­sos algunos ser­vi­cios. Además, era nece­sario dar respues­ta al Estatu­to de Cataluña, una ley orgáni­ca de oblig­a­do cumplim­ien­to que establece un sis­tema de finan­ciación para esa comunidad.

¿A quién afecta?

A las 15 comu­nidades de rég­i­men común y a las ciu­dades autóno­mas de Ceu­ta y Melilla.

¿Cuánto dinero supone?

El Gob­ier­no ha ofre­ci­do 11.000 mil­lones de euros adi­cionales al sis­tema, que incluirá en los Pre­supuestos Gen­erales del Esta­do para 2010. La últi­ma liq­uidación cono­ci­da del mod­e­lo de finan­ciación autonómi­ca cor­re­sponde a 2007 y ascendió a 114.357 mil­lones de euros en 2007, con un incre­men­to del 3,9% respec­to al año anterior.

¿Cómo se va a organizar?

El Gob­ier­no ha prop­uesto cua­tro fondos:

  • Uno garan­ti­zará la prestación de los ser­vi­cios públi­cos fun­da­men­tales ‑sanidad, edu­cación y ser­vi­cios sociales- en todas las comu­nidades. Supone el 80% del sis­tema y se finan­cia­rá con el 75% de los trib­u­tos cedi­dos a las comu­nidades y un 5% proce­dente del Estado.
  • Otro es el de Sufi­cien­cia Glob­al, sufra­ga­do ínte­gra­mente por el Esta­do y que pre­tende ase­gu­rar el man­ten­imien­to del sta­tus quo de las comu­nidades finan­cian­do las otras com­pe­ten­cias que tienen transferidas.
  • Para reducir las difer­en­cias de finan­ciación per cápi­ta, la prop­ues­ta pre­vé un Fon­do de Com­pet­i­tivi­dad que se cal­cu­lará anual­mente. Éste y el ante­ri­or supo­nen el 16,5% de los recursos.
  • El cuar­to es el de Coop­eración, que se dis­tribuirá entre las comu­nidades de menor renta y las que reg­istren una evolu­ción neg­a­ti­va en su población. Rep­re­sen­ta el 3,5%.

Las variables que deciden ahora el reparto

La más impor­tante es el número de habi­tantes, que pon­dera el 30%. La población pro­te­gi­da (para el gas­to san­i­tario), divi­di­da en siete gru­pos de edad, pon­dera el 38%, y la esco­lar, el 20,5%. El enve­jec­imien­to pon­dera un 8,5%; la super­fi­cie, un 1,8%; la dis­per­sión, un 0,6, y la insu­lar­i­dad, otro 0,6.

Para dar respues­ta a las peti­ciones de las comu­nidades, en esta ocasión se ten­drá en cuen­ta la den­si­dad, la super­fi­cie y el bilingüismo.

Más porción de impuestos

El nue­vo mod­e­lo pre­vé ced­er el 50% del IRPF y del IVA, el 58% de los impuestos espe­ciales de hidro­car­buros, taba­co, alco­holes y cerveza y el 100% de los impuestos de elec­t­ri­ci­dad y matric­u­la­ciones. Les da tam­bién a las comu­nidades una may­or capaci­dad normativa.

Mien­tras que en el mod­e­lo actu­al el 70% de todos los recur­sos de las comu­nidades proviene de los trib­u­tos cedi­dos par­cial o total­mente por el Esta­do, con el nue­vo ese por­centa­je pasará a ser el 90%.

¿Cuánto le toca a cada comunidad?

El Gob­ier­no no ha queri­do facil­i­tar las cifras finales de la finan­ciación y se ha remi­ti­do a las comu­nidades, si es que ellas quieren hac­er públi­cos sus cál­cu­los. No obstante, ha insis­ti­do en que las can­ti­dades depen­derán del crec­imien­to económi­co y de los ingre­sos tributarios.

Cataluña, la que más aporta­ba has­ta aho­ra a la caja común, y tam­bién la más ben­e­fi­ci­a­da con la refor­ma, recibirá has­ta 4.028 mil­lones de euros más en 2012 con el nue­vo mod­e­lo, según los cál­cu­los del pro­pio Gob­ier­no catalán. Según esos mis­mos cál­cu­los, esta comu­nidad apor­tará a la sol­i­dari­dad intert­er­ri­to­r­i­al cer­ca de un 18% del total de su esfuer­zo fis­cal, lo que equiv­ale a más de 1.000 mil­lones de euros.

Todas las autonomías ten­drán  más dinero del que les cor­re­spondía con el ante­ri­or reparto.

Más equilibrio, según el Gobierno

El Gob­ier­no entiende que el nue­vo mod­e­lo equi­li­bra la finan­ciación per cápi­ta al reducir las difer­en­cias actual­mente exis­tentes has­ta en un 25% en el primer año de apli­cación. Así, mien­tras que actual­mente las difer­en­cias de finan­ciación per cápi­ta entre la comu­nidad que más tiene y la que menos es de 40 pun­tos, aho­ra se pre­tende reba­jar has­ta los 30 puntos.

Más crisis, según el PP

El por­tavoz de Economía del Par­tido Pop­u­lar, Cristóbal Mon­toro, ha ase­gu­ra­do que el nue­vo mod­e­lo de finan­ciación autonómi­ca es «un autén­ti­co mon­u­men­to a la impro­visación» que «traerá más cri­sis económi­ca y más paro».

Algunos diputa­dos del PP, como Ramón Aguirre, han denun­ci­a­do que con el nue­vo mod­e­lo el Gob­ier­no «sólo pre­tende garan­ti­zarse el apoyo par­la­men­tario para los pre­supuestos de 2010».

La votación

El proyec­to sal­ió ade­lante en el Con­se­jo de Políti­ca Fis­cal y Financiera con los votos favor­ables de las siete comu­nidades del PSOE (Andalucía, Aragón, Asturias, Balear­es, Castil­la-La Man­cha, Cataluña y Extremadu­ra), más Cantabria (PRC-PSOE), Canarias (CC-PP) y la ciu­dad autóno­ma de Ceu­ta (úni­co ter­ri­to­rio del PP que votó ‘sí’).

Las seis comu­nidades gob­er­nadas en may­oría abso­lu­ta por el PP ‑Gali­cia, Madrid, Castil­la y León, Mur­cia, La Rio­ja y la Comu­nidad Valen­ciana- se abstu­vieron en la votación, al igual que la ciu­dad autóno­ma de Melil­la. Navar­ra y el País Vas­co, comu­nidades a las que no les afec­ta el mod­e­lo, se ausentaron).

El siguiente paso

El tex­to aproba­do deberá ser aho­ra ser refren­da­do por el Parlamento.

Revisiones periódicas

El sis­tema ten­drá mecan­is­mos anuales de revisión, pero cada cin­co años un Comité infor­mará sobre posi­bles mod­i­fi­ca­ciones, que some­terá a la con­sid­eración del Con­se­jo de Políti­ca Fis­cal y Financiera.

¿Más déficit?

La refor­ma supone un incre­men­to del dinero que ten­drá que pon­er el Esta­do. ¿Supon­drá esto un aumen­to del déficit? Según la min­is­tra de Economía, Ele­na Sal­ga­do, no: «El déficit del Esta­do podrá aumen­tar unas déci­mas, pero el déficit de las comu­nidades autóno­mas debería dis­minuir y, por tan­to, la suma sería cero», ha dicho.

Para algunos anal­is­tas, sin embar­go, el nue­vo mod­e­lo sí ten­drá un efec­to sobre el déficit, aunque no será tan impor­tante como el que pue­da ten­er la evolu­ción de la activi­dad económica.