La financiación autonómica, es decir, la forma en que reciben dinero del Estado las comunidades autónomas, ha sido una de las principales fuentes de discusión política prácticamente desde el inicio de la democracia y la configuración del mapa autonómico.
Prueba de la dificultad de encontrar un modelo que satisfaga a todos por igual, así como de la diferente influencia que han tenido las comunidades con más peso político, especialmente durante los gobiernos en minoría, es el hecho de que, sin contar el aprobado esta misma semana, hasta ahora la financiación de las autonomías ha estado regulada por cinco modelos diferentes, el primero de ellos vigente hasta 1986 y el resto en los años 1987 a 1991, 1992 a 1996, 1997 a 2001 y desde 2002 a la actualidad.
LOS PRINCIPIOS GENERALES
Autonomía, solidaridad, coordinación
Para que la España de las Autonomías surgida con la democracia fuese más que una mera división geográfica, las comunidades tenían que tener cierta independencia, y esta independencia sólo sería posible si disponían del dinero suficiente para poder pagar sus gastos y gestionar sus competencias. La forma en que obtienen ese dinero es lo que se denomina financiación autonómica.
Esta financiación se basa en unos ejes fundamentales que están recogidos en la Constitución, concretamente en sus artículos 156, 157 y 158: «Las comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles» .
Dos tipos de comunidades
La financiación de las comunidades autónomas se organiza a través de dos sistemas distintos: el foral, regulado mediante concierto económico aplicable al País Vasco y a Navarra, y el llamado régimen común, que se aplica a las demás comunidades, y cuyas bases se recogen la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de 1980.
Dentro del régimen general, Canarias y las ciudades de Ceuta y Melilla poseen un régimen especial debido a factores históricos y geográficos.
¿Por qué es distinto con el País Vasco y Navarra?
Porque así lo establece la Disposición Adicional Primera de la Constitución, donde queda consignado el respeto a los derechos históricos de los territorios forales (el caso de estas dos comunidades), dentro del marco de la propia Constitución y de los Estatutos de Autonomía.
Así, y desde el punto de vista financiero, tanto el Estatuto de Autonomía del País Vasco como la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, establecen que las relaciones de orden tributario y financiero entre estos territorios forales y el Estado vendrán reguladas por el sistema de Concierto o Convenio.
El origen del dinero
Como en casi todos los recursos públicos, el dinero procede, directa o indirectamente, de los impuestos. Concretamente, y de acuerdo con la Carta Magna, las comunidades obtienen sus recursos de las siguientes fuentes:
- La cesión total o parcial de algunos impuestos estatales.
- Sus propios impuestos.
- Los rendimientos de patrimonio y sus operaciones de crédito.
- Las subvenciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado.
¿Qué impuestos?
Entre los tributos que han sido cedidos totalmente a las comunidades se encuentran los que afectan al patrimonio, las sucesiones y las donaciones, al juego y las ventas minoristas de algunos hidrocarburos, ciertos medios de transporte y electricidad.
Entre los impuestos compartidos (aquellos de los que el Estado sólo cede una parte a los Gobiernos regionales) están el IRPF, el IVA e impuestos especiales como los referentes al vino y la cerveza, otras bebidas alcohólicas, el tabaco…
Educación y sanidad
Todos estos tributos forman parte de la llamada financiación incondicionada (recursos transferidos que no están sujetos a un determinado gasto o inversión), mientras que la condicionada (recursos que el Estado proporciona para una finalidad concreta) se compone de los fondos de Cohesión destinados a Educación y Sanidad, del fondo de Compensación Interterritorial y de los fondos que se deriven de convenios, contratos o programas.
Equilibrando los desequilibrios
A pesar de que el sistema de financiación es, salvo en los casos reseñados, común, la existencia de desequilibrios económicos entre las distintas comunidades (más o menos ricas, con más o menos población, con más o menos gastos) hace necesario poner en práctica el principio de solidaridad que ordena la Constitución.
Para ello la propia Carta Magna establece un Fondo de Compensación, cuyos recursos, destinados a gastos de inversión, son distribuidos por las Cortes entre las comunidades.
Este fondo es, junto a los impuestos cedidos totalmente y los cedidos parcialmente, la tercera pata del taburete de la financiación autonómica.
El centro de control
El órgano encargado de coordinar la actividad financiera de las comunidades con la Hacienda del Estado es el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), que fue creado en 1980.
UN MODELO TRAS OTRO
El periodo transitorio
El primer sistema de financiación, vigente desde la aprobación de los diferentes estatutos de autonomía hasta el año 1986, fue, en realidad, un periodo transitorio a lo largo del cual se iniciaron las transferencias de de competencias del Estado a las comunidades autónomas.
El primer sistema propiamente dicho
El 7 de noviembre de 1986, y tras un largo proceso de negociaciones, el Gobierno socialista de Felipe González y el CPFF aprobaron el «Método para la aplicación del sistema de financiación de las comunidades autónomas, 1987–1991», el primer modelo de financiación autonómico, que puso fin al régimen transitorio.
Canarias en contra
El siguiente modelo de financiación, válido hasta 1996, fue aprobado en enero de 1992, con el voto en contra de Canarias. Incluía un Fondo de Compensación Interterritorial de 128,8 millones de pesetas. La aportación del Estado a la financiación no condicionada sumaba 122.000 millones en pesetas de 1992. Una comisión comenzó a estudiar la cesión a las autonomías del 15% del IRPF, que finalmente fue aprobada, con el rechazo del PP, en octubre de 1993.
Las comunidades socialistas en contra
Con el nuevo Gobierno del Partido Popular y José María Aznar al frente, en 1996 se aprueba el nuevo sistema hasta 2002, un modelo pactado previamente por el PP y CiU. Tuvo el voto en contra de las comunidades socialistas y de Ceuta y Melilla.
Las autonomías obtuvieron en principio el 15% del IRPF, pero la cesión se aumentó hasta el 30% al serles transferidas las competencias en Educación.
Además, fue entonces cuando se hicieron susceptibles de cesión a los Gobiernos regionales varios impuestos. Por otro lado, como medida de solidaridad se aprobó un fondo de garantía de 200.000 millones.
Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha no se acogieron al modelo y mantuvieron por tanto la cesión del 15 % del IRPF.
EL SISTEMA VIGENTE HASTA AHORA
Construido en etapas
El modelo de financiación autonómica aún vigente fue aprobado en julio de 2001 tras seis meses de negociaciones, y entró en vigor el 1 de enero de 2002.
En el caso de las comunidades de régimen común, el sistema se ha ido construyendo en diversas etapas y ha variado notablemente, principalmente en los últimos años.
Cambios en las leyes
Para la puesta en marcha del nuevo modelo tuvieron que modificarse algunos artículos de la LOFCA, de la ley de Cesión de Tributos y de la ley que regula el Fondo de Compensación Interterritorial.
También se actualizaron las Leyes de Sanidad de la Seguridad Social para poder integrar la Sanidad entre los servicios públicos prestados por las comunidades, y permitir la participación de Ceuta y Melilla.
Las variables que deciden las cantidades
A la hora de decidir las distintas cuantías para las diferentes comunidades, el nuevo sistema estableció que la población ponderase un 94%, la superficie un 4,2%, la dispersión un 1,2% y la insularidad un 0,6%.
El Fondo de Suficiencia proporcionó partidas adicionales a aquellas autonomías en las que los gastos superasen a los ingresos.
Más porción de impuestos
El Gobierno cedió el 33% del IRPF, el 35% del IVA, el 40% de los impuestos especiales de hidrocarburos, tabaco y alcoholes y cerveza, y el 100% de los impuestos sobre la electricidad y las matriculaciones, que se sumaban a los ya cedidos de patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales, actos jurídicos patrimoniales y la tasa sobre el juego.
EL NUEVO SISTEMA
¿Por qué se reforma el modelo actual?
Según el Gobierno, por el incremento de población registrado por algunas comunidades y por la necesidad de dotar con más recursos algunos servicios. Además, era necesario dar respuesta al Estatuto de Cataluña, una ley orgánica de obligado cumplimiento que establece un sistema de financiación para esa comunidad.
¿A quién afecta?
A las 15 comunidades de régimen común y a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
¿Cuánto dinero supone?
El Gobierno ha ofrecido 11.000 millones de euros adicionales al sistema, que incluirá en los Presupuestos Generales del Estado para 2010. La última liquidación conocida del modelo de financiación autonómica corresponde a 2007 y ascendió a 114.357 millones de euros en 2007, con un incremento del 3,9% respecto al año anterior.
¿Cómo se va a organizar?
El Gobierno ha propuesto cuatro fondos:
- Uno garantizará la prestación de los servicios públicos fundamentales ‑sanidad, educación y servicios sociales- en todas las comunidades. Supone el 80% del sistema y se financiará con el 75% de los tributos cedidos a las comunidades y un 5% procedente del Estado.
- Otro es el de Suficiencia Global, sufragado íntegramente por el Estado y que pretende asegurar el mantenimiento del status quo de las comunidades financiando las otras competencias que tienen transferidas.
- Para reducir las diferencias de financiación per cápita, la propuesta prevé un Fondo de Competitividad que se calculará anualmente. Éste y el anterior suponen el 16,5% de los recursos.
- El cuarto es el de Cooperación, que se distribuirá entre las comunidades de menor renta y las que registren una evolución negativa en su población. Representa el 3,5%.
Las variables que deciden ahora el reparto
La más importante es el número de habitantes, que pondera el 30%. La población protegida (para el gasto sanitario), dividida en siete grupos de edad, pondera el 38%, y la escolar, el 20,5%. El envejecimiento pondera un 8,5%; la superficie, un 1,8%; la dispersión, un 0,6, y la insularidad, otro 0,6.
Para dar respuesta a las peticiones de las comunidades, en esta ocasión se tendrá en cuenta la densidad, la superficie y el bilingüismo.
Más porción de impuestos
El nuevo modelo prevé ceder el 50% del IRPF y del IVA, el 58% de los impuestos especiales de hidrocarburos, tabaco, alcoholes y cerveza y el 100% de los impuestos de electricidad y matriculaciones. Les da también a las comunidades una mayor capacidad normativa.
Mientras que en el modelo actual el 70% de todos los recursos de las comunidades proviene de los tributos cedidos parcial o totalmente por el Estado, con el nuevo ese porcentaje pasará a ser el 90%.
¿Cuánto le toca a cada comunidad?
El Gobierno no ha querido facilitar las cifras finales de la financiación y se ha remitido a las comunidades, si es que ellas quieren hacer públicos sus cálculos. No obstante, ha insistido en que las cantidades dependerán del crecimiento económico y de los ingresos tributarios.
Cataluña, la que más aportaba hasta ahora a la caja común, y también la más beneficiada con la reforma, recibirá hasta 4.028 millones de euros más en 2012 con el nuevo modelo, según los cálculos del propio Gobierno catalán. Según esos mismos cálculos, esta comunidad aportará a la solidaridad interterritorial cerca de un 18% del total de su esfuerzo fiscal, lo que equivale a más de 1.000 millones de euros.
Todas las autonomías tendrán más dinero del que les correspondía con el anterior reparto.
Más equilibrio, según el Gobierno
El Gobierno entiende que el nuevo modelo equilibra la financiación per cápita al reducir las diferencias actualmente existentes hasta en un 25% en el primer año de aplicación. Así, mientras que actualmente las diferencias de financiación per cápita entre la comunidad que más tiene y la que menos es de 40 puntos, ahora se pretende rebajar hasta los 30 puntos.
Más crisis, según el PP
El portavoz de Economía del Partido Popular, Cristóbal Montoro, ha asegurado que el nuevo modelo de financiación autonómica es «un auténtico monumento a la improvisación» que «traerá más crisis económica y más paro».
Algunos diputados del PP, como Ramón Aguirre, han denunciado que con el nuevo modelo el Gobierno «sólo pretende garantizarse el apoyo parlamentario para los presupuestos de 2010».
La votación
El proyecto salió adelante en el Consejo de Política Fiscal y Financiera con los votos favorables de las siete comunidades del PSOE (Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Castilla-La Mancha, Cataluña y Extremadura), más Cantabria (PRC-PSOE), Canarias (CC-PP) y la ciudad autónoma de Ceuta (único territorio del PP que votó ‘sí’).
Las seis comunidades gobernadas en mayoría absoluta por el PP ‑Galicia, Madrid, Castilla y León, Murcia, La Rioja y la Comunidad Valenciana- se abstuvieron en la votación, al igual que la ciudad autónoma de Melilla. Navarra y el País Vasco, comunidades a las que no les afecta el modelo, se ausentaron).
El siguiente paso
El texto aprobado deberá ser ahora ser refrendado por el Parlamento.
Revisiones periódicas
El sistema tendrá mecanismos anuales de revisión, pero cada cinco años un Comité informará sobre posibles modificaciones, que someterá a la consideración del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
¿Más déficit?
La reforma supone un incremento del dinero que tendrá que poner el Estado. ¿Supondrá esto un aumento del déficit? Según la ministra de Economía, Elena Salgado, no: «El déficit del Estado podrá aumentar unas décimas, pero el déficit de las comunidades autónomas debería disminuir y, por tanto, la suma sería cero», ha dicho.
Para algunos analistas, sin embargo, el nuevo modelo sí tendrá un efecto sobre el déficit, aunque no será tan importante como el que pueda tener la evolución de la actividad económica.